我國的生態(tài)文明建設不斷取得新的進展, 令世人矚目。習近平總書記在10月18日的十九大報告中指出: “我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化, 既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要, 也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。國家公園應該是此等優(yōu)質生態(tài)產品中的典型代表。2013年召開的中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出建立國家公園體制。十九大進一步明確“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。經過近四年的努力, 中國國家公園建設逐步走向正軌, 進展迅速。在國內外充分調研和總結國家公園試點經驗的基礎上, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳于9月26日印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)?！犊傮w方案》提綱挈領, 簡明扼要, 具有很強的指導性和科學性, 在中國國家公園建設進程中具有標志性。全文五千余字, 在明確國家公園概念的基礎上, 從總體要求(指導思想、基本原則和主要目標)、科學界定國家公園內涵(內涵、定位、空間布局和自然保護地體系)、建立統(tǒng)一事權和分級管理體制(統(tǒng)一的管理機構、分級行使所有權、協同管理機制、監(jiān)管機制)、建立資金保障制度(財政投入為主的多元化資金保障機制和資金使用管理機制)、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護制度(嚴格保護管理制度、差別化保護管理方式和責任追究制度)、構建社區(qū)協調發(fā)展制度(社區(qū)共管機制、生態(tài)保護補償制度和社會參與機制)和實施保障(組織領導、法律法規(guī)、輿論引導和督促落實)等七個方面對如何建設中國的國家公園作出了清晰的闡述。

圖為樊尚珍在青海三江源國家公園拍攝的藏野驢

為了更好地理解總體方案, 我們特別邀請了幾位深度參與該方案制定工作的專家從不同角度進行解讀。楊銳認為樹立正確的國家公園理念, 要強調生態(tài)保護第一、國家代表性和全民公益性, 必須強化國家公園的“三公”(公有、公管和公正)屬性。“公有”體現所有權屬性, “公管”體現管理權屬性,而“公正”則體現倫理學屬性。朱春全將中國的國家公園建設與已經存在的中國國家自然保護地體系的完善相結合, 指出國家公園是中國自然保護地體系中的一個新類型, 設立國家公園不是孤立地進行, 也不是完全取代或替代原有的自然保護地類型, 而是要以此為契機, 制定中國國家公園和其他類型自然保護地的標準, 按照統(tǒng)一的標準和框架對中國現有各種類型的自然保護地進行科學的分類和梳理, 建立中國自然保護地管理分類體系。王毅從中國的國情出發(fā), 強調中國國家公園建設的漸進性, 指出目前世界上許多國家都建立了自己的國家公園體系, 并有不少成熟經驗, 但也存在多種模式。國家公園在我國是新生事物, 在創(chuàng)建過程中, 難免存在認識上、操作上、監(jiān)管模式上的不同看法。對此, 《總體方案》堅持實事求是, 力求做好改革過程的銜接, 在國家公園設立、所有權讓渡、保護地整合等方面采取有步驟、分階段推進的漸進改革方針, 成熟一個設立一個, 以保障國家公園建設依法科學有序地推進。魏鈺和蘇楊針對我國保護地的通病, 即產權主體虛置、產權管理不到位、資產化管理與資源化管理邊界模糊等問題, 認為通過總體方案的實施, 有了基于產權歸屬的事權統(tǒng)一和相應的資金保障, 各利益相關者的責權利才能真正相當, 從而讓參與國家公園體制建設的各方在“看齊意識”中獲得“道路自信”,走好國家公園體制建設的全民公益大道; 也希望以國家公園為代表的自然保護地體系能按此“方”下藥一并解決“權、錢”難題。王鳳春從依法保障國家公園體制穩(wěn)步建設角度, 提出完善國家公園法律法規(guī)應該盡快開展的幾項工作: 一是抓緊評估現行自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產、地質公園和森林公園等的法律規(guī)定和行政規(guī)范, 在法律上確立包括國家公園在內的完整自然保護地分類體系; 二是加緊研究建立以國家公園法律法規(guī)為核心的自然保護地法律法規(guī)框架體系; 三是加快研究制定有關國家公園的法律法規(guī)框架和基本法律制度體系; 四是加快研究制定有關國家公園的標準與技術規(guī)范體系。

圖為樊尚珍在青海三江源國家公園拍攝的藏羚羊

此外, 在落實《總體方案》的過程中還有幾點應該特別重視:

第一, 針對由有關部門和地方政府已經設立的“國家公園”, 《總體方案》強調, “各地區(qū)各部門不得自行設立或批復設立國家公園。適時對自行設立的各類國家公園進行清理”。明確審批權限非常重要, 是保證國家公園質量的重要環(huán)節(jié)。此外, 需要明確的是“國家森林公園”、“國家濕地公園”、“國家沙漠公園”和“國家生態(tài)公園”等不是總體方案所指的“國家公園”。

第二, 中國的國家公園建設背景與其他國家不同, 是在已經建立了上萬個自然保護地的基礎上開始建設的。因此, 如何在現有自然保護地體系的基礎上建立中國的國家公園面臨諸多挑戰(zhàn), 必須將國家公園建設與現有自然保護地體系的優(yōu)化完善相結合。“對我國現行自然保護地保護管理效能進行評估, 逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系, 研究科學的分類標準, 理清各類自然保護地關系, 構建以國家公園為代表的自然保護地體系”。

第三, 對于中國東部人口密集區(qū)的國家公園建設中如何處理集體土地問題, 《總體方案》在強調“規(guī)范流轉”的同時,也體現了一定的靈活性, “按照自然資源特征和管理目標, 合理劃定功能分區(qū), 實行差別化保護管理”。

第四, 在構建社區(qū)協調發(fā)展制度中, 特別強調要建立和完善社區(qū)共管和社會參與機制。這是現行自然保護地體系比較薄弱的方面, 應該著力加強。

第五, 《總體方案》強調, 堅持生態(tài)保護第一, 堅持國家代表性, 堅持全民公益性。在解釋全民公益性時提到“國民福利的游憩機會”, 然而, 如果沒有好的旅游設施和服務, “國民福利的游憩機會”很難實現。因此, 建議在某些國家公園試點區(qū)對此進行探索, 總結出可行方案。

第六, 目前國家公園試點區(qū)非常重視國家公園建設, 一般都是地方政府或黨委主要負責人兼任管理機構的一把手。希望在試點結束正式設立國家公園后, 能夠根據管理的實際需要, 明確國家公園的專職負責人。既有利于國家公園主要負責人全身心投入管理, 又有利于推動地方政府的工作。