論“林業(yè)碳票”額外性

林業(yè)碳匯是最經(jīng)濟(jì)、最環(huán)保的固碳減排措施，是應(yīng)對氣候變化、落實國家“雙碳”戰(zhàn)略的重要舉措之一。研究表明森林蓄積量每增加1立方米，約可吸收1.83噸二氧化碳，釋放1.62噸氧氣；提高森林蓄積量是固碳釋氧的主要途徑，除了加強(qiáng)森林經(jīng)營措施外，禁伐政策對森林蓄積量總量增加起到了決定性作用，但禁伐政策嚴(yán)重影響了林業(yè)經(jīng)營者采伐林木獲得收益；中央財政對受禁伐政策影響的非國有國家級公益林補(bǔ)償及非國有天然商品林停伐管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每年每畝為16元，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在中央財政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上省市有配套，相應(yīng)的提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但都難以彌補(bǔ)林權(quán)所有者因禁伐損失；林業(yè)禁伐政策的影響造成了很大的社會矛盾，林權(quán)所有者往往通過銀行貸款和民間借貸取得的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，政策的影響使其無法通過采伐林木獲得收入償還貸款，國家和省級的補(bǔ)償杯水車薪，短期內(nèi)財政又難以大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在國家碳達(dá)峰和碳中和大戰(zhàn)略背景下，林業(yè)禁伐政策也難以調(diào)整；我國發(fā)展林業(yè)碳匯優(yōu)勢和潛力巨大，對助力碳中和具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義；在國家“雙碳”戰(zhàn)略背景下，急需建立探索以“林業(yè)碳匯”為主要機(jī)制的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑，以破解林業(yè)發(fā)展與保護(hù)的矛盾。

一、我國林業(yè)碳匯基本情況

當(dāng)前我國林業(yè)碳匯交易的三種模式，即依托碳排放權(quán)交易市場的抵消機(jī)制、自愿減排交易機(jī)制、其它林業(yè)碳匯交易；《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》已于2020年12月31日發(fā)布，自2021年2月1日起施行?！掇k法》第二十九條規(guī)定，林業(yè)碳匯可以作為國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳。林業(yè)碳匯可以參與全國碳排放權(quán)交易。

國內(nèi)林業(yè)碳匯交易品種上有國家核證自愿減排量（CCER）項目，這類項目可用于全國碳市場重點排放單位履約抵消使用；地方碳市場上有北京市核證減排量項目(BCER)項目、廣東省碳普惠制核證減排量(PHCER)項目、福建省林業(yè)碳匯減排量（FFCER）項目，這類項目減排量可用于地方碳市場控排企業(yè)抵消履約和企業(yè)碳中和使用，不能在全國碳市場流通。

二、主要問題

（一）現(xiàn)行方法學(xué)限制了林業(yè)碳匯項目開發(fā)

納入現(xiàn)行全國碳排放權(quán)交易市場抵消機(jī)制的林業(yè)國家核證自愿減排量（CCER）項目需要通過在國家主管部門備案的方法學(xué)對項目進(jìn)行開發(fā)；目前備案的林業(yè)碳匯方法學(xué)有七個：即碳匯造林、森林經(jīng)營、竹子造林、竹林經(jīng)營、可持續(xù)草地管理溫室氣體減排計量與監(jiān)測、廢棄農(nóng)作物秸稈替代木材生產(chǎn)人造板項目減排及小規(guī)模非煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)項目方法學(xué)；現(xiàn)行備案的林業(yè)碳匯方法學(xué)要求只有人工林才可開發(fā)林業(yè)碳匯項目，對項目的時間和林地類型等諸多限制，由此形成林業(yè)碳匯項目交易技術(shù)門檻高、開發(fā)成本大、收益周期長，以及開發(fā)林種、林齡和經(jīng)營主體受限等問題特別突出；目前CCER（中國核證減排量）林業(yè)碳匯項目審定和減排量簽發(fā)需分兩次申報，從項目生成到備案簽發(fā)一般需1.5―2年時間；嚴(yán)重阻礙了林業(yè)碳匯項目的開發(fā)。

（二）“林業(yè)碳票”項目開發(fā)無國家備案方法學(xué)

面對這種情況，福建省三明市2021年創(chuàng)新的開發(fā)了“林業(yè)碳票”；“林業(yè)碳票”不限林種、林齡和經(jīng)營主體，只要權(quán)屬清晰都可以申請開發(fā)“林業(yè)碳票”項目；有別于現(xiàn)有林業(yè)CCER方法學(xué)只能開發(fā)人工林，“林業(yè)碳票”不僅是人工林可以開發(fā)，受政策禁伐的公益林及天然商品林同樣可以開發(fā)“林業(yè)碳票”項目；林業(yè)碳票項目審定和減排量簽發(fā)可以合并申報，從生成到備案簽發(fā)只需30個工作日，既縮短了項目開發(fā)流程，又減少了時間成本，同時突破林業(yè)碳匯開發(fā)成本高的限制；開發(fā)“林業(yè)碳票”主要依據(jù)國家發(fā)布的《森林生態(tài)系統(tǒng)碳儲量計量指南》，經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)測核算、專家審查、林業(yè)主管部門審定、生態(tài)環(huán)境主管部門簽發(fā)的碳減排量；“林業(yè)碳票”針對森林自然生長條件下每年的凈固碳量，而碳匯項目則指的是每年新增的額外碳儲量。三明市“林業(yè)碳票”突破了現(xiàn)有林業(yè)碳匯方法學(xué)，是大膽創(chuàng)新探索，全國各地紛紛效仿三明市實踐創(chuàng)新作法開發(fā)“林業(yè)碳票”。

“林業(yè)碳票”是地方林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的有益探索，因沒有按照國家備案的方法學(xué)開發(fā)，目前無法納入全國碳市場交易品種及重點排放單位配額抵消使用，嚴(yán)重的限制了“林業(yè)碳票”流動和變現(xiàn)；“林業(yè)碳票”目前只能在當(dāng)?shù)赜邢蘖魍ㄊ褂?，?yīng)用場景有限。

三、“林業(yè)碳票”額外性

為破解對公益林及天然商品林禁伐政策導(dǎo)致的社會矛盾；增加森林蓄積量，發(fā)揮林業(yè)在推動實現(xiàn)碳中和愿景中的重要作用，建立林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制；需要盡快破解“林業(yè)碳票”納入全國碳市場抵消機(jī)制的障礙，核心問題是論證“林業(yè)碳票”是否具有額外性問題。

（一）開發(fā)和備案“林業(yè)碳票”方法學(xué)

“林業(yè)碳票”減排量核算依據(jù)是《森林生態(tài)系統(tǒng)碳儲量計量指南》；按照現(xiàn)行規(guī)則，納入全國碳交易市場抵消機(jī)制需要依據(jù)國家備案方法學(xué)開發(fā)的減排量；需要在《森林生態(tài)系統(tǒng)碳儲量計量指南》基礎(chǔ)上開發(fā)備案相應(yīng)“林業(yè)碳票”方法學(xué),統(tǒng)一地方開發(fā)“林業(yè)碳票”的依據(jù)，為“林業(yè)碳票”納入全國碳市場交易產(chǎn)品和抵消機(jī)制掃清技術(shù)和政策障礙。開發(fā)“林業(yè)碳票”方法學(xué)首先要解決“林業(yè)碳票”是否具有額外性問題。

（二）“林業(yè)碳票”具有額外性

“林業(yè)碳票”針對森林自然生長條件下每年的凈固碳量，而現(xiàn)行林業(yè)碳匯項目則指的是每年新增的額外碳儲量。這里論述的是對禁伐的公益林、天然商品林及其它因素限伐的林木開發(fā)“林業(yè)碳票”是否具有額外性問題；對受采伐政策影響相對較少人工商品林不在論證“林業(yè)碳票”是否具有額外性范疇。

“額外性”是指項目活動所帶來的減排量相對于基準(zhǔn)線是額外的, 即這種項目及其減排量在沒有外來的CCER項目支持情況下,存在財務(wù)效益指標(biāo)、融資渠道、技術(shù)風(fēng)險、市場普及和資源條件方面的障礙因素, 依靠項目業(yè)主的現(xiàn)有條件難以實現(xiàn)。CCER項目的“基準(zhǔn)線”“額外性”論證一般都包括‘首個同類項目認(rèn)證、障礙分析、投資分析和普遍性分析’四個維度（步驟）。簡言之，經(jīng)過這些舉證、調(diào)查、論證，我們要分別確認(rèn)、判斷擬議項目的‘基準(zhǔn)線’，其是否存在商業(yè)化的障礙，投資收益是否低于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及是否具有商業(yè)化前景?！?/p>

(1)林業(yè)分類經(jīng)營管理理論和體制詮釋了公益林“林業(yè)碳票”具有額外性

新修訂的《中華人民共和國森林法》第六條規(guī)定，國家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理，突出主導(dǎo)功能，發(fā)揮多種功能，實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用。對公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理”首次作為基本法律制度寫入“森林法總則”一章。同時，還在“森林保護(hù)”“經(jīng)營管理”等章節(jié)，對公益林劃定的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等進(jìn)行了細(xì)化，對公益林、商品林具體經(jīng)營制度做了規(guī)定。

林業(yè)分類經(jīng)營管理體制可追溯到1995年，原國家體制改革委員會、林業(yè)部聯(lián)合頒布的《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》中提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產(chǎn)經(jīng)營目的劃定公益林和商品林，實施分類經(jīng)營，分類管理”。1999年，《國家林業(yè)局關(guān)于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知》要求各地開展森林分類區(qū)劃工作。全國據(jù)此開展的首次森林分類區(qū)劃界定。2003年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確提出：“實行林業(yè)分類經(jīng)營管理體制。將全國林業(yè)區(qū)分為公益林業(yè)和商品林業(yè)兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營機(jī)制和政策措施?！?998年森林法修改時，規(guī)定五大林種中的防護(hù)林和特種用途林與其他三類林種采取不同的采伐和流轉(zhuǎn)制度。

我國在林業(yè)分類經(jīng)營管理體制下建立了公益林和商品林不同的經(jīng)營和管理制度，施行不同的管理政策：對于公益林，林業(yè)政策核心是嚴(yán)格保護(hù)。一是嚴(yán)格采伐管理。公益林以發(fā)揮生態(tài)效益為主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能進(jìn)行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐。二是公益林利用范疇有限。只有在符合公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求、不影響公益林生態(tài)功能、經(jīng)科學(xué)論證等前提下，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等。

公益林對林權(quán)所有者特別是非國有公益林經(jīng)營者權(quán)益造成了重大損失；公益林幾乎無法經(jīng)營，只能是保護(hù)，集體和個人所有的林地林木劃入公益林時大都不知情，禁止了所有者林木處置權(quán)；如是公益林，集體、個人和社會資本是不愿意投資造林，幾乎沒有投資回報，對于國有的公益林來說全靠財政投資，中央和地方財政造林和經(jīng)營投入是難以滿足資金需求。公益林的管理體制嚴(yán)格的限制了林權(quán)所有者采伐林木獲得收益，通過禁伐提高了森林蓄積量、增加了碳庫；公益林的林權(quán)所有者只能通過獲取有限的森林生態(tài)效益補(bǔ)償彌補(bǔ)微不足道的損失。公益林的政策增加了我國森林碳庫。

為此，我國林業(yè)分類經(jīng)營管理體制下的公益林，其公益林自然生長條件下每年的凈固碳量，就是每年新增的額外碳儲量，對公益林來說基準(zhǔn)線是0；林業(yè)分類經(jīng)營的理論和實踐已深刻的詮釋公益林“林業(yè)碳票”的額外性。

（2）停止天然商品林采伐政策使“林業(yè)碳票”具有額外性

天然林是我國森林資源的精華，是結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、群落最穩(wěn)定、生物量最大、生物多樣性最豐富、生態(tài)功能最強(qiáng)的森林生態(tài)系統(tǒng)。習(xí)近平總書記提出，把所有天然林都保護(hù)起來。這一戰(zhàn)略決斷，不僅對于維護(hù)淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全、生存安全具有重大戰(zhàn)略意義，而且對實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的歷史意義。天然商品林的停伐對增加“森林碳庫”具有重要作用。

2020年7月1日實施的新修訂的森林法規(guī)定，國家實行天然林全面保護(hù)制度，嚴(yán)格限制天然林采伐，加強(qiáng)天然林管護(hù)能力建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能。這是新增條款。1998年，黨中央、國務(wù)院決定在長江上游、黃河上中游地區(qū)及東北、內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)實施天然林資源保護(hù)工程。黨的十八大以來，進(jìn)一步加大了天然林保護(hù)力度，全面停止天然林商業(yè)性采伐。黨的十九大明確要求“完善天然林保護(hù)制度”。2019年，中辦、國辦印發(fā)的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，對天然林保護(hù)進(jìn)行了系統(tǒng)全面部署。

天然商品林全面停伐使林權(quán)所有者無法通過采伐林木獲得收益；中央財政支持天然商品林全面停伐，對國有天然商品林停伐管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予10元，非國有天然商品林停伐管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)給予16元。停止天然林商業(yè)性采伐是國家為恢復(fù)森林資源、擴(kuò)大森林面積、提升森林質(zhì)量、增強(qiáng)森林生態(tài)功能做出的重大決策；但實行天然商品林禁伐，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不足以彌補(bǔ)老百姓損失，導(dǎo)致林農(nóng)抵觸情緒，產(chǎn)生矛盾糾紛。

天然林的禁伐政策，提高了森林蓄積量、增加了森林碳庫；但這是在損害林權(quán)所有者利益前提下?lián)Q來的；政策的出臺沒有人在愿意投資天然商品林；天然商品林的禁伐政策使其有的“額外性”，天然林自然生長條件下每年的凈固碳量，就是每年新增的額外碳儲量，對禁伐的天然商品林基準(zhǔn)線是0。

目前CCER（中國核證減排量）林業(yè)碳匯項目允許人工林開發(fā)，考慮既尊重原有政策，又照顧實際情況；建議“林業(yè)碳票”限定受林業(yè)禁伐政策影響的公益林、天然商品林及其它因素限伐的林木可以開發(fā)；無論是開發(fā)主體范圍，還是計量范圍，“林業(yè)碳票”都與林業(yè)碳匯項目互相補(bǔ)充?？紤]公平性可設(shè)定“林業(yè)碳票”項目減排量在全國碳市場抵消機(jī)制上比例低于現(xiàn)行CCER（中國核證減排量）林業(yè)碳匯項目。

孫久靈

2022年6月28日